Samenvatting
1. Het recht van amendement is het recht van de Tweede Kamer om wijzigingen aan te brengen in wetsvoorstellen, zowel wetsvoorstellen ingediend vanwege de regering als initiatiefvoorstellen. De centrale vraag van de studie is of het verhaal dat amendementen de kwaliteit van de Nederlandse wetgeving negatief beïnvloeden, klopt. Om deze vraag te beantwoorden zijn drie wegen bewandeld. In de eerste plaats is bezien wat de functie van het recht van amendement was en of in vroeger tijd al werd geklaagd over de mogelijk negatieve effecten van amendementen op de kwaliteit van wetgeving. In de tweede plaats is aan diverse personen die vanuit verschillende instanties zijn of waren betrokken bij het wetgevingsproces, gevraagd wat hun ervaringen zijn of waren met amendementen en of zij voorbeelden hadden van amendementen die ‘slecht uitpakten’. In dat kader is ook bezien of de veiligheidskleppen die vanwege de kwaliteit in het wetgevingsproces zijn ingebouwd, functioneren. In de derde plaats zijn de 1077 in 2014 ingediende amendementen bezien op hun inhoud en op hun mogelijk effect op de kwaliteit van de wetsvoorstellen waarop zij waren ingediend.

2. Cruciaal voor het antwoord op de gestelde vraag is of het begrip ‘kwaliteit’ voldoende helder is. Een harde maatstaf is er niet voor dat begrip. Er zijn minstens 12 kwaliteitseisen geformuleerd, die niet alleen van een tamelijk vaag karakter zijn, maar waarvan ook de onderlinge verhouding niet eenduidig is. Sommige kwaliteitseisen kunnen andere in de wielen rijden, zoals de uitvoerbaarheid en de rechtmatigheid. Daarbij komt dat in het stadium van het wetsvoorstel alle uitspraken over de kwaliteit voorspellingen zijn: pas als de wet enige tijd werkt, valt wat meer zekerheid te krijgen over het voldoen aan de diverse kwaliteitsaspecten. Een derde complicatie is dat de wet een voertuig van beleid is, hetgeen meebrengt dat de kwaliteit (mede) wordt bepaald door politieke oordelen. Daarom kan ook in deze studie het begrip ‘kwaliteit’ niet anders dan tamelijk globaal worden ingevuld, en misschien wel rudimentair: de juridische wenselijkheid en de praktische werkbaarheid; het oordeel van betrokkenen erover geeft een belangrijke indicatie.

3. Het recht van amendement is in 1848 in de Grondwet gekomen en was van grote betekenis voor de verhouding tussen regering en parlement. Het parlement kreeg veel meer invloed en macht, en het wetgevingsproces werd transparanter. Dat betekent dat het gebruik van het amendementsrecht een politieke functie heeft. Over het effect van het gebruik van amendementen op de kwaliteit van de wetgeving werd toen genuanceerd geoordeeld: het gebruik heeft veel goeds opgeleverd maar niet alleen. In de eerste decennia is vooral de reikwijdte van het amendementsrecht uitgekristalliseerd: amendementen mogen niet haaks staan op de inhoud van een wet (bijvoorbeeld door invoeging van het woordje: niet) of op een geheel ander onderwerp betrekking hebben dan het onderwerp van het wetsvoorstel. De Kamer beslist vanzelfsprekend zelf daarover.

4. Het recht van amendement wordt uitgeoefend in het kader van een politiek spel rond de inhoud van een wet maar waarschijnlijk ook in een breder politiek kader. Amendementen worden ingediend door Kamerleden maar kunnen zijn ingestoken door lobbyisten, collega’s van andere politieke partijen of bewindslieden. Zij worden ingediend om een wetsvoorstel inhoudelijk bij te buigen of aan te scherpen, maar ook om achterbannen te bedienen, coalitiegenoten of de constructieve oppositie een succesje te gunnen, politieke tegenstanders af te troeven, het aannemen van een wetsvoorstel te voorkomen of zelfs een minister of kabinet te laten vallen. Wat de kwaliteit van een wetsvoorstel is, wordt politiek bepaald. In dat kader functioneren ook de vier veiligheidskleppen:

1. de vaststelling door de Tweede Kamer dat een wetsvoorstel ontoelaatbaar is omdat het destructief is dan wel een onderwerp bevat dat niets met het onderwerp van het wetsvoorstel uitstaande heeft;
2. de intrekking van het wetsvoorstel door de bewindspersoon;
3. de voorlichting door de Afdeling advisering van de Raad van State;
4. de verwerping van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer. Zij worden niet al te vaak in werking gezet.

Uit de interviews komt naar voren dat amendementen niet altijd een verbetering van het wetsvoorstel zijn, niet alle even nuttig of nodig, maar die oordelen hangen nauw samen met inhoudelijke opvattingen en de positie binnen het wetgevingsproces. Amendementen kunnen de kans op problemen vergroten, bijvoorbeeld als bij amendement uitzonderingen op de (algemene) regels van het wetsvoorstel worden opgenomen. Daarmee wordt de wet gecompliceerder hetgeen de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid niet vanzelfsprekend ten goede komt. En er zijn zeker ook ongelukkig te noemen amendementen; novelles of andere reparatoire wetten blijken af en toe nodig. De voorbeelden van problematische amendementen bij (23) wetsvoorstellen betreffen vaak de juridische kwaliteit (enkele malen de wetstechnische kwaliteit maar vooral de verhouding tot ander of hoger recht zoals EU-recht); in vijf gevallen werd (ook) de werkbaarheid in twijfel getrokken. Het zijn evenwel losse gevallen in een reeks van jaren. Het geeft aan dat de steun van de wetgevingsjuristen bij de formulering van amendementen nodig is. Deze wordt zeker gegeven maar problematisch is de korte tijd die in de praktijk beschikbaar is voor de behandeling van amendementen.

Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt dat amendementen niet stelselmatig de kwaliteit van wetgeving negatief beïnvloeden. Sterker nog, het komt vaker voor dat amendementen de kwaliteit van het wetsvoorstel verbeteren dan dat zij die verslechteren. Zij kunnen nuttig zijn, vergeten groepen binnen boord brengen, fouten herstellen, procedurele vereenvoudigingen opleveren.

De conclusie is dan ook dat de bewering dat het amendement een ‘quality killer’ is, een retorische constructie lijkt te zijn in een discussie over de kwaliteit van wetgeving, een soort broodje aap.

5. De uitkomst van het onderzoek is zodanig dat er weinig reden lijkt te zijn om technische verbeteringen voor te stellen voor de amendering van wetsvoorstellen. Enkele verbeteringen zouden kunnen zijn:

1. een procedure die wat meer tijd biedt om amendementen te bezien op mogelijke juridische en praktische effecten;
2. een uitbreiding van Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer;
3. wat meer rolvastheid van diverse betrokkenen, in het bijzonder de bewindspersonen en de Eerste Kamer.

Amendering kan men echter ook beschouwen in het bredere kader van de aard en de inhoud van wetgeving, van de kwaliteit en de kwantiteit daarvan. Dat vergt een principiële discussie. Twee suggesties worden gedaan:

1. grondwettelijke vastlegging van de rol van de Eerste Kamer als (louter) kwaliteitstoetser;
2. een voorbereidingsprocedure waarbij:
   1. in de eerste fase op basis van een beleidsnota de beleidsmatige keuzes in gemeen overleg worden vastgelegd, een fase waarin naar hartenlust kan worden geamendeerd, en
   2. een tweede fase waarin het aldus vastgestelde beleid wordt vertaald in een wettelijke regeling welke de Tweede Kamer kan aanvaarden of verwerpen; beperking van het aantal jaarlijks te behandelen beleidsonderwerpen verdient aanbeveling.